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对话 | 农村集体经济组织是个啥、能干啥？

发布时间：2023年02月17日  阅读次数：   次

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农村集体经济组织成员身份怎样确认？农村集体经济组织遵循何种原则，如何开展经营活动？是否有破产的可能？在去年年底提请十三届全国人大常委会第三十八次会议初次审议的《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）中，这些问题有了更明确的法律依据。

近年来，随着乡村振兴战略的全面推进，在贯彻落实党中央决策部署、巩固党在农村执政基础、规范农村集体经济组织运行、引导新型农村集体经济健康发展、维护亿万农民权益等方面，农村集体经济组织立法有着迫切的现实需要。与此同时，农村集体产权制度改革、地方立法的积极探索也让农村集体经济组织立法具备可行性，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》更是为之提供了法律遵循。本期对话邀请张晓山、高圣平、房绍坤三位专家，就农村集体经济组织立法，针对社会普遍关心的问题展开交流，带来详细解读。

主持人：农民日报·中国农网记者 赵宇恒



现行法律中存在混同农村集体经济组织与村民委员会组织职能的立法倾向，亟需从顶层设计上通过专门的立法对农村集体经济组织的性质、职能和地位等予以明确


主持人：为什么要在国家层面推动农村集体经济组织相关的专门立法？其意义和必要性何在？
张晓山：农村集体所有制是中国特色社会主义公有制经济的重要组成部分，而农村集体经济组织则是农村集体所有权的行使主体和农村集体所有土地及其他资产的管理主体。
农村的现实情况是，农村集体经济组织有法律地位，但无法人地位，具体属于哪一种经济组织类型并不清楚。农村集体经济组织由成员构成，但成员的身份确认、权利责任义务、成员的进入和退出机制等问题，都没有在法律上得到解决。农村集体经济组织成员权利实际上成为一个有权利内容但权利主体不明确的法律概念。
高圣平：目前，中央立法层面对于应当如何确立农村集体经济组织的设立条件，农村集体经济组织遵循何种原则开展经营活动，以及内部组织机构之间如何落实分权制衡机制等方面存在规范空缺。现行法律中存在混同农村集体经济组织与村民委员会组织职能的立法倾向，亟需从顶层设计上通过专门的立法对农村集体经济组织的性质、职能和地位等予以明确。
整体来讲，目前我国立法部门、实践部门、学术界以及农民群众等就制定农村集体经济组织法的必要性和可行性已达成基本共识，但关于农村集体经济组织法的适用范围、调整对象、主体内容、治理机制等尚存分歧。
《草案》关于立法目的、适用范围、成员的确认及其权利义务、集体经济组织的组织机构、财产管理和收益分配制度等作出规定，较好地回应了这些争议，明确界定了农村集体经济组织的范围、法律地位、职权职能以及治理方式，从制度层面为农村集体经济组织提供了一整套经营管理和组织运行的规范体系，对于发挥立法引领共识和推动实践作用等方面，具有重大的现实意义。

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房绍坤：在村级组织体系中，基层党组织、村民自治组织和村务监督组织、农民专业合作组织等都有相应的专门性法律法规，唯独农村集体经济组织缺少国家层面的统一立法，因此，制定《中华人民共和国农村集体经济组织法》有助于完善村级组织体系。目前《草案》共八章，从内容上来看，反映了党的十八大以来党中央的决策部署，构建了能够反映农村集体经济组织特征的特别法人属性，且有较为完整的农村集体经济组织法律制度体系和规范体系，相信该法通过后将弥合我国涉农组织立法的缺憾。


《草案》从财政、税收、金融、土地、人才支持方面，对扶持集体经济组织的政策措施作了原则规定，这反映出该法具有一定的促进法性质。《草案》中对扶持措施单独设立一章，这是其一大特色，也反映了农村集体经济组织的特别法人属性


主持人：根据《草案》规定，农村集体经济组织在依法登记后取得特别法人资格，特别在哪里？针对这种特别性，在管理上有什么样特别的安排？
高圣平：《草案》将农村集体经济组织定位为特别法人，延续了《民法典》关于集体经济组织的基本定位。具体而言，此种特别性一是体现在定位上，农村集体经济组织是发展壮大农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，同时也是承载健全乡村治理体系、实现乡村善治、提升党组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要主体。
二是在原则上，集体经济组织的组织运行应当坚持中国共产党的领导，并接受中国共产党基层组织的具体领导。
三是在设置上，农村集体经济组织依据农村社区层级而相应设立，且多从人民公社时期转化而来，它以农民集体土地所有权为基础设立，是代表成员集体行使所有权的法定主体。
四是在运行上，集体经济组织管理的财产主要是，或起初是本集体成员集体所有的财产，以社会主义集体所有制为前提，不得转让其所代表行使的集体土地所有权。
五是在成员的加入和退出上，原则上具有法定性，和身份密切相关，与农民集体成员具有同质性。
六是在职责上，农村集体经济组织作为特别法人,其职责主要包括管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面。
七是在责任上，农村集体经济组织不得破产，但其依法出资设立或者参与设立的公司可以破产。
房绍坤：根据《草案》规定，县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内农村集体经济组织的登记管理。这说明，农村集体经济组织的登记机关不同于一般市场主体。但是，正如作为非营利法人的事业单位由机构编制管理部门负责登记管理，并不影响其依法从事一定的经营活动一样，登记机关的不同，不影响农村集体经济组织可以作为独立法人参与市场交易活动。
主持人：全面推进乡村振兴需要农村集体经济组织、村委会、农民专业合作社、涉农企业等多重主体参与，这些主体在功能定位等方面有何不同？
张晓山：农村集体经济组织与村“两委”属于性质不同、功能不同的组织。村级党组织是执政党在农村的基层“党务性”组织，村民委员会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层“政务性”组织。农村集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产管理服务等经济事务、由成员所组成的经济性组织。
政治组织、社会组织和经济组织的领导交叉任职，能加强党的领导，减少决策成本、行政成本、运营成本，但三类组织的功能不能混淆。农村集体经济组织主要是发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用，在农村搭建各类经营主体和社会组织发展壮大的平台，为农户和各类农业经营主体的运营提供服务。除此之外，要充分发挥党组织对新型农村集体经济组织的引领作用。

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高圣平：《宪法》指出农村集体经济组织是展开经济活动的组织，村民委员会则是基层群众性自治组织。《民法典》将农村集体经济组织、村民委员会、包括农民专业合作社在内的合作经济组织法人定位为不同于营利法人和非营利法人的特别法人。《中华人民共和国农民专业合作社法》规定，农民专业合作社是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。涉农企业的主要功能定位表现为经营功能。
农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，负责经营管理农民集体土地和其他财产，发展集体经济，主要承担经济职能；而村民委员会负责办理本村公共事务和公益事业等，主要承担社会职能，可以接受政府委托从事行政性事务。在制定《农村集体经济组织法》的同时，应同步修改《中华人民共和国村民委员会组织法》，剥离其中的经济职能。而农村集体经济组织与农民专业合作社、涉农企业在乡村振兴的组织建设之中各司其职，分别发挥着各自组织的功能。立足于《草案》规定，农村集体经济组织在发挥其功能时与其他组织之间相互配合，包括对村民委员会提供服务给予资金等支持，支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治以及支持农村其他经济组织、社会组织依法发挥作用等。
主持人：《草案》为何对扶持措施单独设立一章？怎样做好农村集体经济组织的政策支持？
房绍坤：农村集体经济组织不仅肩负发展壮大农村集体经济的职责，还要为成员提供公益服务，理应在政策上予以支持。《草案》从财政、税收、金融、土地、人才支持方面，对扶持集体经济组织的政策措施作了原则规定，这反映出该法具有一定的促进法性质。《草案》中对扶持措施单独设立一章，这是其一大特色，也反映了农村集体经济组织的特别法人属性。
高圣平：《草案》中的扶持措施涉及到了集体经济组织经营所需的资本、土地、人员等各个方面要素,有利于整合各部门支农惠农资金、土地等各类资源统一利用。集体经济组织亦可在此基础上，探索集中化、规模化以及特色化的集体经济实现形式，从而不断壮大村集体经济的积累，让集体经济组织的经营收益惠及本村农民。这些扶助措施对于农村集体经济组织良好运行而言不可或缺，今后要注意多种扶助措施相互配合，全方位地推进对农村集体经济的支持。


农村集体经济组织可以出资依法办公司、办企业，自由地参与市场竞争活动。《草案》通过农村集体经济组织对其投资的公司承担有限责任的制度设计，避免了农村集体经济组织承担超出其承受能力的市场风险而导致破产


主持人：有实力的农村集体经济组织能不能办公司、办企业？《草案》对农村集体经济组织的经营范围和经营方式作出了怎样的规定？
高圣平：农村集体经济组织既然属于经济组织，开展经营活动、取得经营收益即为应有之义。实践中，部分农村集体经济组织为控制交易风险，存在创办公司或者合作经营的现实需求。为此，《草案》予以肯定性回应，明确规定“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体”。也就是说，尽管农村集体经济组织无法变更其组织形态为公司或企业，但是集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司或者涉农企业，并且以其出资为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任。
《草案》对农村集体经济组织的经营范围和经营方式也做了较为详细的规定。比如，《草案》就集体经济组织的经营事项、从事经营活动应遵循的基本原则等进行了规定。《草案》第三十六条还从反面列举了农村集体经济组织理事会成员、监事会成员（监事）和主要经营管理人员不得从事的行为，以此进一步指明了集体经济组织的经营范围。
值得注意的是，《草案》对集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施、公共设施和农村人居环境基础设施等特定集体财产的经营范围和经营方式也进行了明确。


张晓山：要把农村集体经济组织和农村集体经济组织参与兴办的各类企业区分开来。农村集体经济组织本身负责管理集体所有的资产，努力使集体资产保值增值，并进行资源开发，为集体成员提供服务。农村集体经济组织参与兴办的各类企业在对外经营时可探索引入现代企业经营管理模式。所形成各种形式的企业组织，在集体管理的企业内部按照民主决策确定的原则管理和分配；外部按照市场规则，发展为多元化的混合所有制经济形式，成为一种多元化的混合型市场经营主体。集体经济的这种嬗变将使它得以保持经济活力和市场竞争力。
主持人：集体经济组织可以适当的方式参与市场竞争，但在市场环境中运行，难免会遇到各种各样的市场风险，是否有破产的可能？如何避免农村集体经济组织承担超出其承受能力的市场风险而导致破产？
张晓山：《民法典》第二百四十一条指出，“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益”。农村集体经济组织只需以各种用益物权（包括土地使用权）进行投资。但同时，土地所有权固定在农村集体经济组织身上不动。一旦法人投资失败，土地使用权用于偿债，不会危及土地所有权；而土地使用权都有期限限制，期限届满自动消亡，土地所有权恢复其完整性，从而避免农民彻底失地的问题。
高圣平：从法律的相关规定来看，农村集体经济组织在性质上并非营利法人。客观上讲，既然允许农村集体经济组织参与市场交易，就存在着农村集体经济组织资不抵债的情形。但是，由于农村集体经济组织的社区唯一性和职能上的特殊性，《草案》明确指出农村集体经济组织不得破产，为此还专门设置了限制性的经营管理机制，诸如上个问题中所提到的对经营范围和经营方式的限制，这些法律制度的安排和设计减少了集体经济组织的破产风险。

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房绍坤：从实践来看，农村集体经济组织直接参与的经营活动多是市场风险较小的物业和资源经济。但是，有实力的集体经济组织也可以通过投资设立公司等市场主体。《草案》中的制度设计较好地实现了稳固农民集体所有制和激活市场主体、市场要素的平衡。一方面，通过设立公司等市场主体，让这些市场主体自由地参与市场竞争活动。另一方面，让农村集体经济组织仅以其出资为限对外承担责任，确保了集体财产的稳定。正是通过农村集体经济组织对其投资的公司承担有限责任的制度设计，避免农村集体经济组织承担超出其承受能力的市场风险而导致破产。


农村集体经济组织成员身份确认情形具有多样性、复杂性、疑难性，立法之外也需要在实践中探索解决。《草案》出台后，地方性规范性文件要进行系统性整理，避免与上位法产生冲突


主持人：社会上对农村集体经济组织成员如何确认十分关注，根据《草案》，今后在集体经济组织成员确认方面应该注意把握哪些原则？《草案》是如何从法律层面保障集体经济组织成员权益的？
高圣平：关于外嫁女、入赘男、在校大学生、服役人员、服刑人员等特殊群体是否可以作为农村集体经济组织成员，特别是这类群体的户籍已经发生变动的情形下，是否能够继续保持或者获得农村集体经济组织成员身份，不仅是社会所重点关注的问题，也是学界重点研究和讨论的问题。
根据《草案》的规定，主要应当以户籍是否在或者曾经在农村集体经济组织、并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，作为确认这些群体是否为农村集体经济组织成员的一般标准，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，由农村集体经济组织成员大会对这类群体的成员身份进行确认。《草案》还对成员身份认定的考量要素、应当确认为成员的一般情形、新加入成员的程序、成员自愿退出和成员身份丧失规则、成员身份的保留规则等都进行了规定。
房绍坤：保障农村集体经济组织成员权益是《草案》的核心价值原则。《草案》通过“具体列举+兜底条款”的形式规定了十项成员权益，其中既有财产方面的权益，又有民主方面的权益，体现了对成员在农村集体经济组织中经济权利和民主权利的双重关注。不过也要看到，农村集体经济组织成员身份确认情形具有多样性、复杂性、疑难性，《草案》肯定无法解决所有问题，还需要在实践中慢慢摸索，逐步解决。
张晓山：农村集体经济组织成员的确认要处理好成员权所蕴含的个人权利与财产权利（用益物权）之间的关系。《民法典》相关规定中，涉及的是农民对农地及其他资产的成员权，是一种个人权利，随着成员的离开或去世，这种权利就会消亡。而根据《中华人民共和国农村土地承包法》，农户的土地承包经营权在承包期内已经成为农户的用益物权，是一种财产权利。但农村集体成员拥有的权利在很大程度上是成员权与用益物权相结合的复合性权利，也就是个人权利与财产权利相结合的复合权利。从这个角度来讲，《草案》可以有进一步的讨论。
主持人：一些地方已经出台了有关农村集体经济组织的地方性法规和地方政府规章，在推动地方性规范文件与草案规定的过渡衔接过程中应该注意哪些问题？
高圣平：目前，全国范围内约有20个省（自治区、直辖市）陆续制定并出台了多部地方性的农村集体经济组织条例、农村集体资产管理条例。早些年，浙江、广东、湖北等省陆续出台了农村集体资产管理条例。例如，《湖北省农村集体经济组织管理办法》于1997年颁布，至今未经过任何修改且处于生效的状态。近些年，也有不少地方结合当地农村改革的最新实践，新制定了农村集体经济组织、集体资产管理条例或修订了原有的规范性文件。《草案》在形成过程中也总结了这些地方性规范性文件的成熟经验。在此背景下，农村集体经济组织的地方性法规和地方性政府规章之间，以及既有地方性规范性文件与《草案》规定内容之间，可能存在重复和冲突的现象。
为此，一是要明确《农村集体经济组织法》在一系列与农村集体经济组织相关地方性规范性文件中的法律位阶以及作为上位法的基本定位。二是既有的地方性规范性文件应当按照《草案》的规定，进行系统性整理，并结合本地的情形予以进一步的修改、废止或删除与《草案》相冲突的条款和内容。同时，在《草案》出台后，地方性规范性文件要注重增强上位法内容的可操作性，结合各地方的具体情况，进一步明确相关的具体规范。

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房绍坤：其实，《草案》本身也考虑到了立法衔接问题，如第十二条规定，“省、自治区、直辖市人大常委会可以依据本法规定，结合本行政区域实际情况，对集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定”，就是很好的体现。
主持人：发展壮大农村集体经济,是实现共同富裕和乡村振兴的必由之路。立法为农村集体经济组织开展经营活动等提供了法律依据，也有利于维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。感谢三位嘉宾做客《对话》栏目分享的精彩观点，帮助我们更好理解农村集体经济组织立法的重要意义。我们期待着在法律的指引和保护下，农村集体经济组织可以为农村集体经济的发展带来更多活力，让村民获得更多收益。


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